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Policia Comunitaria, Participacion Ciudadana y Tranformaciones Necesarias: Experiencias de Reforma Policial en Francia y Estados Unidos desde la Optica Dominicana.
SEMINARIO INTERNACIONAL "GOBERNABILIDAD, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONTROL CIVIL DEMOCRATICO: ENTRE EL CRIMEN Y EL CASTIGO"
Dr. Manuel de Js. Perez Sanchez
Introducción
Se podría discutir la utilidad del enfoque policial en un proyecto de participación de la ciudadanía en los temas de control civil democrático, gobernabilidad y seguridad.
Sin embargo, el resultado final de la mezcla de tales puntos de vistas será siempre beneficioso para la colectividad: los policías forman parte del conglomerado social. Sus vivencias y experiencias pueden contribuir en la búsqueda de soluciones a los problemas planteados.
Su inclusión determinará aspectos fundamentales a considerar en el planeamiento de estrategias para reducir el temor al crimen, la crisis de legitimidad institucional y fortalecer la capacidad de respuesta oportuna ante la delincuencia, la violencia, la falta de solidaridad.
Permitirá una visión global para apuntalar las bases del desarrollo económico social, así como monitorear la validez de los objetivos en los cambios y transformaciones propuestos.
Además, implica una actitud de participación de sectores que actuaban de manera dispersa o no estaban presentes en el diseño, discusión y ejecución de políticas de seguridad pública: el "proceso de articulación y participación de la Sociedad Civil tiene una dimensión continental"
Intentamos aproximarnos, a través de una visión panorámica de la policía comunitaria, a los procesos de reforma policial que experimentan dos organizaciones policiales distintas por su estructura: una municipal y descentralizada; otra a nivel nacional y centralizada.
Veremos los casos del Departamento de Policía de Miami, Estados Unidos de América y la Policía Nacional de Francia. También haremos un breve recorrido por la propuesta dominicana.
FRANCIA
Estructura de la Policía Nacional.-
En Francia, la Policía está integrada por cuatro cuerpos:
a) El cuerpo superior de concepcion y direccion, Inpector General, Contralor General, Comisario Divisional, Comisario Principal, Comisario de Policía
b- Comando y encuadramiento:
Comandante, Capitán, Teniente, Sub-teniente
c- cuerpo de aplicación:
Brigadier mayor, Brigadier en Jefe, Brigadier, Subrigadier, Guardián titular, Subguardián
Aspectos educativos.-
El Curso de guardianes de la paz dura un año, anualmente adiestran de cinco a seis mil agentes, un 20% mujeres y un 80% hombres, de los cuales el 60% son bachilleres, 17% tienen estudios superiores y un 23% no ha terminado el bachillerato. En relación a las edades, el 70% tienen de 21 a 25 años, el 26% tiene de 26 a 30,el 2.5% tiene 31 años y el 11% tiene menos de 20.
De los once o doce meses en la escuela, los guardianes de la paz se pasan tres meses en tres comisarías diferentes, un mes en cada una. Lo primero es un curso teórico de tres meses, un mes a la calle, regresan y así sucesivamente. Se enfatiza en el estudio de casos.
La educación es por objetivos. Se persiguen tres: ciudadano, policía de proximidad y técnica de policía. En la tanda de la mañana dan clases y en la tarde educación física o viceversa, lo que permite tener dos grupos simultáneos.
En cuanto a los contenidos de los módulos: ciencias humanas, funciones de policía, cultura, derecho, tránsito y policía administrativa. Los salarios de los policías se benefician de un estatuto particular: ganan 17% por encima del salario de los funcionarios públicos.
Al instructor se le requiere al menos cinco años de experiencia en la calle, someterse a test psicológico, de conocimiento, a entrevistas, contrato por 5 años prorrogable 2 años más y de nuevo a la calle ya que se considera irrazonable que esté enseñando estando divorciado de la realidad. Debe poseer formación pedagógica de tres años.
En cuanto a la filosofía de la policía de proximidad, a lo interno, potencializa la iniciativa y la responsabilidad, en cuanto a lo externo el policía es conocido y reconocido por la ciudadanía, tiene una base de acción de valores que es la parte más importante, y no es únicamente represión sino prevención. Ya no existe un cuerpo para la disuasión, otro para la prevención y otro para la represión, sino que un sólo policía hace las tres funciones. Se comprende que el problema de la policía no sólo es de seguridad, ni de llegar cuando el crimen ha sido cometido, sino llegar antes.
Dirección Central de Seguridad Pública.
Hay 135 mil policías en una institución civil que depende del Ministerio del Interior. Existen 10 Direcciones, de las cuales la seguridad pública es la más importante, ya que comprende orden público, proximidad y lucha contra la pequeña y mediana delincuencia. Las otras son las que se encargan del terrorismo, migración, inspección general, protección a VIP, CRS, que es una fuerza móvil de apoyo cuando hay manifestaciones, SCTIP y Dirección de Formación.
Monsieur Niell, Comisario Divisional, Encargado de Misión en cuanto a la reflexión y escritura de la Doctrina amplía el concepto y los fines de la Dirección Central de Seguridad Pública:
"La seguridad pública es una de las Direcciones Generales de la Policía. Es la más solicitada para establecer la Policía de Proximidad. Damos servicio en la zona urbana a población de 30 millones, que es la mitad de la población total. Reportamos el 65% de los crímenes, la Gendarmería el 25%, la Policía de París el 8% y la Policía Judicial el 2%. El 70% de las infracciones que trabajamos son de la vía pública, como robo, robo con violencia, robo de carros...Realizamos el 50% de las detenciones. El 18 o 19% de delitos es cometido por jóvenes. Un 25% de estos tienen menos de 14 años. En el 2000 hubo 191 mil robos de vehículos, bajó un 6% con respecto al año anterior. Otro problema es la violencia urbana: protestan y buscan cualquier oportunidad para causar problemas. Sin incluir Policía Judicial, Policía Política, Policía de Fronteras, hay 79 mil en Seguridad Pública, de los cuales 67,371 son funcionarios, 729 comisarios, 6,383 oficiales, 55 mil guardianes, 5 mil administrativos, 571 auxiliares y 11 mil adjuntos"
De 2.4 millones de delitos constatados, el 55% son de la vía pública. Se resuelve el 22%, es decir, unos 544,526. En el 2000 hubo 1009 homicidios, entre los cuales 7 por ajustes de cuentas, 26 para robar, 348 por otros motivos y 620 por tentativas en los que luego falleció el herido. Estas cifras no incluyen a París, que tiene cinco o seis millones de habitantes y tiene su policía aparte. De estos casos se resuelve el 50%
Un aspecto que nos llamó poderosamente la atención fue la lectura de un decreto imperial de 1854 estableciendo directivas para la policía que coinciden con las líneas fundamentales de la policía de proximidad.
Se comento que ese texto establece la frecuencia, cobertura, delimitación de responsabilidad y empatía de la policía hacia los ciudadanos.
En Francia se está hablando de Policía de Proximidad desde 1981. En 1997 hubo un acercamiento y en 1998 se estableció oficialmente ese modelo.
La policía de proximidad tiene su asiento en sectores con 20 o 40 mil habitantes y en los barrios, que tienen 10 o 20 mil personas.
La policía de proximidad no es una revolución o ruptura, sino una evolución, ya que en 1974 tuvieron experiencia de ilotage, que es "poner un policía a patrullar para escuchar la población y sólo hacían relaciones publicas; sin embargo, en algunos lugares, dependiendo del comandante, funcionó bien".
Tienen 467 circunscripciones. Iniciaron proyecto piloto en cinco. La primera fase abarca 63, la segunda incluye 180. Es una prioridad del Gobierno.
Previo a los intentos de reforma se hizo sondeo que arrojó el 38% quería policía mas visible y el 18% una policía que escuchara más.
"La policía tiene que ser al mismo tiempo, por una parte dura y fuerte, es decir, respetada; por otra parte, debe ser justa y escuchar".
La policía de proximidad está presente, analiza, previene, comunica, disuade y reprime. Tiene tres objetivos, 5 modos de acción y siete herramientas de trabajo (357)
Lecciones aprendidas.-
El Comisario Divisional PATRICK BALLADOR opina que uno de los errores más frecuentes que conlleva el establecimiento de una policía de proximidad es olvidar la parte de la represión, que es la médula esencial de todo cuerpo policial. También advirtió de comités de ciudadanos que interpretaron mal su inclusión en equipos de trabajo para ayudar en labores policiales que luego se convirtieron en escuadrones paramilitares.
El comisario Principal Robert Calandri, explico que el Gobierno, como parte de una acción policial enmarcada en el programa de la policía de proximidad, no sólo establece centro de acogimiento de jóvenes donde los agentes policiales ayudan a realizar la tarea a los niños que viven en barrios sensibles en cuanto al orden público, sino que también remodela o destruye y sustituye los edificios donde se concentran grandes poblaciones que viven en estado de miseria, principalmente habitado por inmigrantes provenientes de algunos países africanos.
Además, al lado de las organizaciones policiales, formando parte del mismo edificio, funcionan varias oficinas gubernamentales dedicadas a dar servicio a la comunidad en coordinación con los policías del barrio.
DEPARTAMENTO DE POLICIA DE MIAMI
Misión, visión, objetivos, estrategia.-
"La misión de la policía de Miami es hacer junto a la comunidad un lugar seguro donde la gente pueda vivir, trabajar y visitar con seguridad y sin temor".
La estrategia es la aplicación de métodos policiales y fórmulas creativas para la mejor protección de las diversas comunidades, valorando su unidad y diferencia cultural en el trato a los ciudadanos, residentes y visitantes.
La visión está vinculada a la profesionalidad, ética, honestidad y colaboración con la comunidad en una filosofía de política comunitaria, a fin de elevar la calidad de vida de todos los habitantes.
"Seremos socios y compañeros de los empresarios, corporaciones y comunidades residenciales para identificar y recomendar soluciones a los problemas".
Policía comunitaria.-
El Jefe de la Policía, RAUL MARTINEZ, enfatiza la importancia del programa de policía comunitaria para el éxito del trabajo policial y del incremento de la visibilidad policial. "El jefe de la policía no se distancia del barrio por ser jefe", afirma.
De él dicen sus principales ejecutivos que "creó el programa y ha estado empujando con el pie en el acelerador".
El Capitán Armando Martínez explicó que la organización policial antes era reactiva y ahora es pro-activa, que trata de llegar a la escena antes del crimen.
El teniente es el encargado de un barrio. Conoce a los líderes comunitarios y maneja las estadísticas. Tiene dos oficiales que le ayudan en su trabajo.
"Los crímenes menores le restan a la calidad de vida. La persona a la que prestamos el servicio debe estar satisfecha", asegura.
En este tipo de policía se mide la labor del agente. El reporte permite saber como se está trabajando. Hay un reporte mensual y uno diario. El objetivo es reducir el crimen. Si no se reduce se analiza la situación para determinar lo que está sucediendo.
Los líderes no son sólo los formales, sino también los informales: ama de casas populares; sacerdotes; personajes retirados; gente que es respetada y querida por la gente de su calle.
El Teniente MARIO GARCIA nos explica que el objetivo era cambiar la filosofía de la forma cómo operaba la policía, lo que se logró implementando la policía comunitaria.
Modelo militar versus modelo ciudadano.-
En el modelo militar, cuya característica esencial es la reactividad, la pirámide es:
Jefe
Supervisores
Oficiales
Ciudadanos
En la Policía comunitaria tenemos la pirámide invertida:
Ciudadanía
Oficiales
Supervisores
Jefatura
Sus características son: informativa, colaboracionista y proactiva. Se fundamenta en el análisis del ambiente, identificación del problema y la búsqueda de solución junto al ciudadano.
Policía comunitaria y relaciones comunitarias.-
No es lo mismo policía comunitaria por una parte y relaciones comunitarias por otro lado: son diferentes. La policía comunitaria es una filosofía.
En la policía comunitaria los servicios son descentralizados. El objetivo es establecer una vinculación psicológica entre el ciudadano y el oficial, generando una macro visibilidad del policía en la comunidad, de manera que lo acepten a él y a sus actuaciones.
En el modelo de policía comunitaria el oficial está asignado permanentemente a la zona y tiene que resolver todo como si fuera el jefe de la policía.
Se crearon dos tipos diferentes de tenientes:
El de turno, que investiga tiroteos y determina el uso de la fuerza el de policia comunitaria, el de policía comunitaria, que busca recursos para ayudar a la comunidad, y crea programas para reducir el crimen y elevar calidad de vida.
El crimen no lo comete una sola persona, sino que es ayudado por un grupo a crear las condiciones para cometerlo. El criminal necesita destruir barrios. Establecemos un espacio entre el delincuente y la víctima y ahí colocamos al policía.
Colocar al policía entre el delincuente y la víctima es el objetivo de la policía comunitaria. Es llegar primero que el delincuente a la escena, antes de que se produzca el crimen ya estamos ayudando a la víctima.
Cuando comienza la destrucción del barrio, los que pueden se mudan, pero el viejito que no se puede ir a otro lado, abandona la calle y el delincuente se apodera de ella.
El delincuente, como todo ser humano, necesita espacio para operar.
El objetivo es sofocar al delincuente, invadiéndole su espacio: la policía comunitaria es un sistema agresivo de prevenir y combatir el crimen!
El ejemplo clásico es el de la doble carrilera, en una se previene agresivamente el delito y en la otra se actúa agresivamente contra el delito. Ambas carrileras tienen el mismo objetivo: elevar la calidad de vida del ciudadano.
Prevención del crimen.-
Un programa de prevención del crimen es por ejemplo organizar ligas juveniles de béisbol, balón pie, básquet, con un policía en uniforme ayudándoles, con un uniforme similar al de la policía para los jugadores. Los beneficios son múltiples, se incrementa la visibilidad policial, se establecen barreras para que el delincuente no se acerque a esos jóvenes y éstos van aprendiendo la forma en que opera la policía.
La policía comunitaria está basada en información: Dónde ocurren los crímenes? Cómo evaluar a los policías? Por qué sube o baja la criminalidad?
Las fuentes de la información la encontramos en la unidad de análisis del crimen; los ciudadanos; los empresarios, a fin de reducir el crimen y el miedo al crimen: incrementar la confianza entre el ciudadano y el policía. Demostrar que se puede confiar en la policía. Crear vínculos entre negocio, escuela, iglesia y policía.
Seis años, casi siete, para instaurar la policía comunitaria. Se identificó al sargento de barrio, luego al teniente, que es el elemento clave, pues dirige el equipo. Si éste lo acepta, también lo acepta el sargento. En el proceso existe una confrontación con elementos tradicionales.
El Jefe de la Policía cede poder, no le quita responsabilidad, apodera al teniente para que pueda resolver los problemas de la comunidad, le da poder para que el policía tome las decisiones. Políticos y líderes nacionales, provinciales y locales, deben ser informados, para que ofrezcan respaldo en la implementación del proceso.
REPUBLICA DOMINICANA
Propuesta de reforma.-
Los fines y objetivos de la propuesta de reforma policial fueron expuestos por el Presidente de la Comisión de Reforma Policial y Secretario de Estado de Interior y Policía: "Se propone la transformación del modelo reactivo y represivo vigente en un modelo comunitario y preventivo, caracterizado por el empleo de métodos de actuación sustancialmente diferentes a la policía tradicional, que involucren a la comunidad en la identificación y solución de sus problemas"
Implica un nuevo concepto en aspectos comunitarios y de asuntos internos, la adopción de medidas que permitan un mejor aprovechamiento de la tecnología informática y de comunicaciones, una nueva ingeniería de la organización, paradigmas y valores distintos, la reformulación de su sistema educativo, hacer atractiva la labor policial y garantizar la seguridad social del policía y sus familiares.
Participación ciudadana
En este contexto, la ciudadanía tendrá su participación protagónica en los programas y acciones concretas elaborados por la policía para mejorar la seguridad y normas de convivencia comunitarias; a la vez que mejora la confianza y credibilidad institucional y se alcanza un idóneo y más amplio espectro en la lucha por la reducción de la delincuencia.Objetivos.-
Es una concepción de la organización y de la intervención de la Policía Nacional que debe incrementarse progresivamente y como prioridad, en los servicios de la Seguridad Pública, a fin de: Impulsar la solidaridad, participación y cooperación ciudadana en la prevención y control de las violaciones a las leyes.
Cambiar el modelo actual de policía reactiva a proactiva.
Asegurar el respeto y la protección a la dignidad e integridad humana.
Aumentar y extender el servicio policial.
Generar macro visibilidad policial.
LA POLICIA COMUNITARIA proporcionará:
1.- Un policía a la imagen de la población
2.- Un nuevo modo de ejercicio, aptitudes y valores
3.- Una policía que se comunica con los ciudadanos
4.- Una nueva tarea para el conjunto de los niveles jerárquicos.
5.- Trabajo en cooperación con todas las demás áreas de servicio público.
6.- Implica un fuerte esfuerzo de educación.
7.- Operará como una dirección de la Policía Nacional.
Funcionalmente abarca dos áreas: la normativa y la operativa.
1.- El área normativa se compone de un departamento de seguridad comunitaria, cuya misión es dar sustento y apoyo profesional al área operativa para la cual elabora, entrena y monitorea, en base a los estudios sociales pertinentes, los programas de integración y acción comunitarias.
Estos programas y acciones comprenden contactos y coordinaciones con clubes, iglesias, ONG y empresarios barriales, así como la recreación y el deporte; la policía juvenil (exploradores); la patrulla ciudadana; promotor barrial; salubridad y medio ambiente; pandillerismo y delincuencia juvenil; abuso de menores; violencia familiar, el negociado de crisis y la indigencia
2.- El área operativa de la POLICOM se compone de cinco departamento:
La Policía Escolar
La Policía Turística
Patrulla Vial
911
La función de estos departamentos es ejecutar los programas y acciones inherentes a su razón de ser como Policía Comunitaria.
Conclusiones
Son falsos los planteamientos que descalifican la efectividad de la policía comunitaria en sistemas de policía centralizados administrativamente a nivel nacional.
Es necesaria la descentralización operativa de la policía para potencializar la prevención criminal y aumentar su eficiencia.
Sólo al practicar su autoridad con competencia, calidad, imparcialidad e integridad fortalecerán los sistemas policiales la legitimidad institucional a veces cuestionada.
En los procesos de reforma es imprescindible la participación no sólo de los beneficiarios de los servicios policiales, sino también de los operadores del sistema sin excluir a policías, jueces, fiscales, autoridades penitenciarias, líderes gubernamentales, líderes informales, en fin, de toda la ciudadanía interesada.
La reducción del crimen, la disminución del sentimiento de inseguridad son objetivos que sólo se pueden alcanzar con la aplicación de medidas que tomen en cuenta el carácter sistémico de la problemática y su origen fundamentalmente económico.
La crisis de las instituciones policiales de América Latina, su falta de profesionalidad, precaria seguridad social, énfasis de la efectividad en desmedro de los derechos individuales y la existencia de poderes subterráneos que resisten la legalidad presionando medidas de fuerza, encontrará una respuesta adecuada en la democratización de sus estructuras, adopción del modelo ciudadano en vez del militar y otras medidas de la cuales la policía comunitaria constituye uno de sus ejes centrales.
Bibliografia
Monseñor Agripino Núñez Collado, La Cultura del Diálogo y la Concertación en República Dominicana, 1985-1997, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, Santiago, Editora Taller, 1997.-
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Comisión de Reforma Policial. Plan Integral de Reforma y Modernización de la Policía Nacional. Santo Domingo, 2001
DR. MANUEL DE JS. PEREZ SANCHEZ, "Controles Internos del Desempeño Profesional de la Policía: Panorámica de la Seguridad Pública en Latinoamérica y Proyecto a Implementar en la República Dominicana. Seminario Nacional sobre Reforma Policial, FINJUS/FLACSO/CEDAIL, Hotel Lina, Santo Domingo, 2001.
Jeffrey M. Sharman, "Ética Judicial: Independencia, Imparcialidad e Integridad", Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y Nacional Center for State Courts, 1996
Alberto Borea Odría, "En Qué Etapa se Encuentra la Consolidación Política y Económica de América Latina?"Los Actores Sociales y Políticos en los Procesos de Transformación en América Latina, Compilado por Manuel Mora, Ciedla, Honrad Adenauer Stiftung, Argentina, 1997
César Barrientos Pellecer, "Los Poderes Judiciales, Talón de Aquiles de la Democracia" Magna Terra Editores, Guatemala, 1996.
Cecilia Sánchez Romero, Mario Alberto Houed Vega, "La Abolición del Sistema Penal, Perspectiva de Solución a la Violencia Institucionalizada"
Editec Editores, S. A., San José, Costa Rica, 1992.-
Félix Damián Olivares, "Conclusiones de los Talleres Regionales" Seminario Nacional sobre Reforma Policial, FINJUS/FLACSO/CEDAIL, Hotel Lina, Santo Domingo, 2001.
Subject to Debate, The Transition from Traditional Policing to Problem-Oriented Policing: Not as Easy as it Looks, Volumen 13 No.3, mars 1999
Ministerio del Interior, República Francesa, "Guide Pratique de la Police de Proximité", La documentation francesa, Paris, 2000
SOBRE EL AUTOR
MANUEL DE JS. PEREZ SÁNCHEZ
-Doctor en Derecho Cum Laude de la Universidad Autónoma de Santo Domingo
-Diplomado de la Alianza Francesa
-Estudió Desarrollo Nacional y Guerra Política en Taiwán, Dignidad Humana en New York y Miami, Planificación Estratégica en Costa Rica, Migración Internacional en Panamá, Evaluación del Aprendizaje en la UCSD, Objetivos Académicos en la PUCMM.
-Ha visitado con fines educativos la sede de las Organización de Naciones Unidas en Ginebra, la Policía de Miami, la Policía de París, la Policía Nacional de Barcelona, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones Judiciales de Chile, Policía Estatal de Río de Janeiro, los Mozos de Escuadra de Cataluña, Policía de Kansas City, U. S. Marshall, cárceles en Costa Rica, Nevada, Francia, Chile, Estados Unidos, Puerto Rico, tribunales y centros legales en Washington, Chicago, Reno, Taipei, ...
-Ha sido Juez en el Tribunal de Primera Instancia de Justicia Policial, Corte de Apelación de Justicia Policial, Consultor Jurídico de la Policía, Director de Investigación de Falsificaciones, de Investigación de Viajes Ilegales, del Departamento Baní, Director General de Prisiones, Enlace con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados...
-Ha impartido docencia en la Universidad Católica Santo Domingo, como profesor de Derecho Penal General, Penal Especial, Procesal Penal, Criminología; en la Escuela de Investigaciones Criminales, el Instituto Militar de Estudios Superiores e Instituto Policial de Estudios Superiores, capacitando en Planificación Estratégica, Código de Justicia Policial, Derecho Penitenciario, Dignidad Humana, Administración Judicial, Viajes Ilegales; en la Universidad Autónoma de Santo Domingo en post grado sobre legislación de la niñez, curso de Derecho Militar....
-Ha participado en la elaboración de varios libros: Código de Justicia Policial, Prevención del Crimen y Dignidad, Carpeta Penitenciaria, así como otras publicaciones.
-Ha dictado conferencias magistrales en distintos escenarios, nacionales e internacionales, en relación a temas policiales, niñez, prevención, dignidad humana, reforma judicial, cárceles, entre otros.
-Ha participado en conferencias y talleres judiciales en Virginia (EEUU), San José de Costa Rica, Bogotá, Organización Mundial de Comercio, ....
-Es miembro del Colegio de Abogados, de la Asociación Internacional de Instituciones Correccionales y Prisiones, Club de Leones Santo Domingo El Millón.